2023年11月8日，國辦廳轉發(fā)了《<關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）（簡稱《指導意見》），被視為我國PPP發(fā)展史上的重要里程碑之一。大力鼓勵民營企業(yè)參與、聚焦使用者付費項目、全部使用特許經營模式，是新機制的三大特征。新機制實行后，ppp項目的數量會有所減少，但民企參與的機會預計將會明顯提升。

01持續(xù)低迷的ppp市場迎來一絲曙光

      PPP實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，PPP存量項目金額巨大，截至2022年12月31日，財政部PPP在庫項目總計14038個，總投資額為20.92萬億元。但現有的機制在實踐過程中也出現了一些的問題，比如說民企參與度偏低、加重政府債務負擔，這個高達二十萬億的市場該何去何從？

今年2月份，PPP被按下了暫停鍵，已入庫和準備開工的項目基本停滯，新項目的策劃和啟動少之又少。由于政策的不確定增加，項目推進緩慢，參與的各方對PPP的前景都很悲觀。

10月，國辦廳轉發(fā)了《<關于政府和社會資本合作存量項目分類處理的意見>的通知》（簡稱《處理意見》），2023年2月PPP清理核查前未完成招標采購程序的以及后續(xù)新實施的項目按PPP新機制執(zhí)行，存量項目按《處理意見》執(zhí)行。彼時，新政已經呼之欲出。隨著新機制的正式發(fā)布，PPP搖擺不定的前景開始逐漸明朗。

02民企占比過低的現狀有望逆轉

      最大程度地鼓勵民營企業(yè)參與，是PPP新機制的一個亮點。近十年來，PPP的發(fā)展模式偏離了其本源，導致PPP市場基本被國央企主導而被詬病，在PPP項目招標時，國央企因資金、施工等各方面綜合實力較強而更容易中標，而效率更高的民企被財力、施工資質等劣勢拖累，使得原本應該在PPP項目中扮演重要角色的民企被逐漸邊緣化。即便是深度參與PPP的民企也困難重重，最典型的案例就是上市公司東方園林，作為最早參與PPP項目的民企之一，在ppp政策紅利的加持下，高峰期的幾年中標PPP訂單不斷增長，走上了高速擴張的道路。被墊資經營的模式和高昂的融資成本拖累，公司現金流枯竭，“PPP第一股”最終賣身國資。2015年時，民企在PPP市場中的中標金額占比曾經高達四分之一，截至到2022年已經不足5%。

2023年第一季度建筑市場分析報告

建筑行業(yè)分析報告領取入口

      新機制在準入門檻上做了修訂，提高了讓更多的社會資本參與PPP新機制的可能性?！吨笇б庖姟分懈鶕煌椖抗矊傩詮娙?，將項目分為三類，制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業(yè)獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。此外，《指導意見》明確，對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，也應積極鼓勵民營企業(yè)參與。

      鼓勵民企發(fā)展，也符合現在的大趨勢。在當前的市場環(huán)境下，提振市場預期和信心，優(yōu)化營商環(huán)境，是鼓勵民營企業(yè)發(fā)展壯大的必由之路。今年全國兩會上指出，引導民營企業(yè)和民營企業(yè)家正確理解關于“兩個毫不動搖”、“兩個健康”的方針政策，消除顧慮，放下包袱，大膽發(fā)展。今年以來，多地也相繼出臺支持民營經濟發(fā)展的專項政策措施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、鼓勵創(chuàng)新發(fā)展和轉型升級、強化多種要素保障、營造良好社會氛圍、加強政策統(tǒng)籌協(xié)調等是政策發(fā)力的主要方向。比如，

     黑龍江推出振興發(fā)展民營經濟“45條”，助力民營企業(yè)拓展國際國內市場，鼓勵其“走出去”“請回來”；

     云南省出臺25條措施加快民營經濟高質量發(fā)展；

     山西省從科技創(chuàng)新、產業(yè)升級、拓展空間、融資渠道、營商環(huán)境五個方面，細化優(yōu)化20項財政政策措施來推動民營經濟實現質的有效提升和量的合理增長等等。

03回報機制轉變 政府不再買單

      PPP舊機制難以為繼的另一大殺手，就是加重了政府債務負擔。新機制針對這個問題做了一些修改，舊機制中的回報機制有三種：使用者付費、政府付費和可行性缺口補助，后兩種回報機制都涉及到政府財政資金的使用。由于在過去的模式下，公共服務、基礎設施類項目占據了主導地位，這類項目難以通過向使用者收費來收回成本，因此很大程度上依賴政府資金來維持運營。根據數據，政府在PPP項目中承擔的支付責任高達80%，部分省份尤甚。

     PPP新機制規(guī)定，“政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目”，對適用項目范圍也做了調整，新機制下PPP的項目范圍從主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目轉向有經營性收益的項目（具體內容見表1）。對收益的要求和回報機制的變化本質上都是為了減輕政府支出的壓力。

      新機制全部采取特許經營模式，也是政府從買單的角色退位的信號。根據付費者是誰，政府和社會資本合作（PPP）分為基于使用者付費的特許經營和基于政府付費的私人融資計劃（PFI）兩種主要類型，BOT及其衍生形式則屬于上述兩種類型的具體實施方式。

     按照新機制要求，所有基礎設施和公用事業(yè)領域的政府和社會資本合作項目均須采用基于使用者付費的特許經營模式，具體實施方式主要包括建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等。

     聚焦使用者付費，政府退位，能起到擇優(yōu)篩選作用，排除掉那些收益偏低、無法通過付費回本的項目。當前，使用者付費項目投資額占全部PPP項目的10%左右。由此可見，如果嚴格執(zhí)行新機制，那么PPP項目數量會大大減少。

表1：新老機制對比

      綜上，目前是一個時間窗口期，近期PPP相關從業(yè)者、各參與方應當學習理解好PPP新機制，與其他合作方、潛在客戶、政府部門等做到充分的溝通，注意跟蹤后續(xù)配套政策出臺和相關部門的解讀、政策指導，有序地推進工作。